基于人多地少的特殊國情，中國建立了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度來保障國家糧食安全。根據(jù)不同發(fā)展階段的人地關(guān)系特征，中國耕地保護(hù)目標(biāo)和路徑也在不斷地調(diào)整與優(yōu)化，耕地保護(hù)大致經(jīng)歷了數(shù)量保護(hù)、數(shù)量質(zhì)量并重保護(hù)、數(shù)量質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)三個(gè)階段。第一個(gè)階段，由中國改革開放初期的農(nóng)村建房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化飛速發(fā)展共同推動(dòng)，當(dāng)時(shí)提出了“一要吃飯、二要建設(shè)”的耕地保護(hù)目標(biāo)，并專門成立國家土地管理局來加強(qiáng)土地管理，對(duì)耕地資源的占用進(jìn)行控制。為了詳細(xì)摸清耕地資源家底，上世紀(jì)八、九十年代，開展了全國第一次土地資源調(diào)查。依據(jù)土地資源數(shù)據(jù)，進(jìn)行年度變更并編制了兩次全國性的土地利用總體規(guī)劃。隨著中國工業(yè)化的推進(jìn)，耕地?cái)?shù)量快速減少，1997年提出了耕地占補(bǔ)平衡政策。進(jìn)入21世紀(jì)，城市化推動(dòng)了中國耕地快速減少，國家提出要堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策。第二階段，2009年中國首次完成了耕地質(zhì)量分等工作，基于這一成果，提出了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)，耕地保護(hù)進(jìn)入了數(shù)量和質(zhì)量并重管理階段。第三階段，2014年發(fā)布了全國第二次土地資源調(diào)查成果，基于這一數(shù)據(jù)成果，將基本農(nóng)田修改為永久基本農(nóng)田，并提出了“藏糧于地”、“耕地資源休養(yǎng)生息”等一系列耕地生態(tài)保護(hù)制度，中國進(jìn)入到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)的階段。當(dāng)前，中國已經(jīng)建立了基于“后備耕地資源、現(xiàn)狀耕地、18億耕地紅線、15.46億畝永久基本農(nóng)田、10.58億畝“兩區(qū)”面積和10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的綜合性耕地資源保障供給體系，以滿足中國糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源權(quán)衡需求。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，耕地保護(hù)與利用相關(guān)管理部門的職能出現(xiàn)了新變化，比如自然資源部堅(jiān)持落實(shí)自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部則側(cè)重耕地資源合理利用與質(zhì)量提升，而生態(tài)環(huán)境部則側(cè)重于自然資源的生態(tài)治理。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)問題愈發(fā)突出，居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及新冠肺炎疫情、氣候變化和水土資源耗費(fèi)對(duì)國內(nèi)和國際糧食生產(chǎn)的不確定性影響越來越大，如何實(shí)現(xiàn)中國糧食安全的確定性保護(hù)？如何從側(cè)重資源保護(hù)向資源功能價(jià)值提升轉(zhuǎn)變？如何形成多主體共贏的耕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制？面對(duì)這些問題和挑戰(zhàn)，亟需對(duì)中國耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型目標(biāo)進(jìn)行識(shí)別、保護(hù)路徑進(jìn)行創(chuàng)新。

近年來，國家通過實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，使得城鄉(xiāng)建設(shè)大量占用耕地的形勢(shì)得到有效控制。但在新的形勢(shì)下，由于地方政府生態(tài)建設(shè)驅(qū)動(dòng)、微觀主體行為缺乏規(guī)制及耕地利用比較效益低下等原因，使得耕地?cái)?shù)量保護(hù)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。一是在生態(tài)文明建設(shè)驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府違規(guī)占用耕地甚至基本農(nóng)田搞景觀工程建設(shè)。據(jù)2019年耕地保護(hù)督察新聞發(fā)布會(huì)公布的數(shù)據(jù)，2017年以來有1368個(gè)城市景觀公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農(nóng)田5.79萬畝，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量損失嚴(yán)重。二是由于缺少合理的村莊規(guī)劃指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地缺乏有效控制，農(nóng)民等微觀主體違法違規(guī)占用耕地建房問題嚴(yán)重，成為當(dāng)前耕地?cái)?shù)量下降的重要原因。三是由于小農(nóng)戶等經(jīng)營主體耕地經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素價(jià)格上漲以及糧食價(jià)格低等原因，農(nóng)民種糧收益持續(xù)降低，導(dǎo)致耕地“非糧化”、撂荒等耕地隱性損失問題突出。據(jù)相關(guān)研究結(jié)果，目前中國耕地“非糧化”現(xiàn)象呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢(shì)，西北、華中、華南、西南地區(qū)尤為明顯，耕地“非糧化”率分別在32%、34%、41%、46%左右。此外， 2014-2015年全國山區(qū)縣耕地撂荒率為14.32%，撂荒面積約1億畝。

近幾年，國家有關(guān)部門投入大量資金、技術(shù)進(jìn)行了耕地質(zhì)量建設(shè)并取得了一定成效，但是由于耕地北擴(kuò)南縮、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金不足、耕地用養(yǎng)分離等原因，我國耕地質(zhì)量保護(hù)任務(wù)依舊艱巨。一是耕地北擴(kuò)南縮導(dǎo)致耕地適宜性降低?！叭{(diào)”與“二調(diào)”數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，水土匹配程度相對(duì)較差的北方地區(qū)耕地面積增加了0.29億畝，光熱條件好、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的南方地區(qū)耕地面積減少了1.42億畝，耕地北擴(kuò)南縮導(dǎo)致我國耕地空間適宜性下降了2.6%。二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入資金不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、后期管護(hù)不到位，難以應(yīng)對(duì)不確定性較大的氣候?yàn)?zāi)害影響?！笆濉焙汀笆濉睍r(shí)期，全國大部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金不足1500元/畝，一部分已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田并未進(jìn)行相關(guān)水利設(shè)施配套且缺乏后期管護(hù)，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力較差。如2020年南方大面積的洪水暴發(fā)，導(dǎo)致江西省800萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田受災(zāi)。三是農(nóng)民為追求短期經(jīng)濟(jì)效益，過度利用耕地但缺乏養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致耕地障礙因子突出。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，農(nóng)民為追求更高的農(nóng)業(yè)收入放棄了傳統(tǒng)種養(yǎng)結(jié)合的耕作模式，如東北平原區(qū)玉米—大豆輪作已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛衩走B作，連作21年后有機(jī)質(zhì)含量下降了14.7%，土壤容重增加了16.3%，土壤基礎(chǔ)肥力快速降低，此外，耕地土壤酸化、鹽漬化、耕層變薄等耕地質(zhì)量退化問題嚴(yán)重。

生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國通過全域土地綜合整治、耕地生態(tài)修復(fù)與治理等手段，不斷提升耕地生態(tài)環(huán)境狀況，但是由于耕地占優(yōu)補(bǔ)劣、高強(qiáng)度利用、耕地利用格局紊亂等原因，我國耕地生態(tài)環(huán)境問題依舊不容樂觀。一是耕地占優(yōu)補(bǔ)劣導(dǎo)致耕地向邊際土地轉(zhuǎn)移，增加了生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。城市化建設(shè)占用了城市周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地資源，其耕地生產(chǎn)能力是全國平均水平的1.53倍，但補(bǔ)充的耕地卻存在水資源短缺或生態(tài)系統(tǒng)脆弱等因素制約，1990-2015年我國新增的1.9億畝耕地中有73.6%為中等或差等耕地，利用這部分耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致風(fēng)蝕增加了3.47%、灌溉用水量增加了34.42%、自然棲息地減少了3.11%。二是耕地高強(qiáng)度利用導(dǎo)致氮磷排放量增加。農(nóng)民為追求農(nóng)田高產(chǎn)，不斷加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入，突出表現(xiàn)為農(nóng)藥化肥的過量施用，1990-2018年，中國N排放增長了229%，P排放增長了579%，藍(lán)水足跡增長了10.03km3。三是耕地利用格局紊亂導(dǎo)致地下水超采嚴(yán)重。黃淮海平原區(qū)、東北平原區(qū)是我國主要的糧食生產(chǎn)基地，但是北方地區(qū)水土資源匹配程度較差，區(qū)域內(nèi)耕地資源不合理利用，導(dǎo)致黃淮海平原區(qū)淺層地下水正以0.46±0.37m/a、深層地下水以1.14±0.58m/a的速度下降，已經(jīng)成為全球三大地下水漏斗之一；與此同時(shí)，東北平原區(qū)由于水稻種植面積快速擴(kuò)張，地下水超采已經(jīng)成為當(dāng)前各界關(guān)注的熱點(diǎn)。

2013-2019年中國人均原糧消費(fèi)量減少了18.6kg，人均肉、蛋、奶及干鮮瓜果消費(fèi)量分別增加了1.3kg、2.5kg、0.8kg、15.7kg，中國城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)已經(jīng)從原來的以糧食為主的消費(fèi)模式，轉(zhuǎn)向糧食消費(fèi)下降、肉蛋奶及干鮮瓜果比重不斷上升的消費(fèi)模式，突出表現(xiàn)為口糧消費(fèi)量下降、飼料糧及瓜果消費(fèi)量增加，未來這種趨勢(shì)還將進(jìn)一步加劇。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化會(huì)從食物生產(chǎn)角度對(duì)耕地保護(hù)與利用產(chǎn)生巨大影響。

受氣候變化和水土資源退化的影響，全球及國內(nèi)糧食生產(chǎn)受到嚴(yán)重制約。2018年世界糧食計(jì)劃署發(fā)布的《全球糧食危機(jī)報(bào)告》表明，高溫干旱對(duì)玉米、大豆和小麥的單位產(chǎn)量影響巨大，谷物類作物糧食單產(chǎn)的波動(dòng)至少有30%的因素可以歸咎于極端氣候。干旱、高溫、冷害、極端降雨等氣候?yàn)?zāi)害和病蟲害嚴(yán)重制約糧食單產(chǎn)提升，全球土壤資源退化進(jìn)一步加大了糧食大規(guī)模減產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

改革開放40多年來，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國城鎮(zhèn)化率每提高1%，耕地面積減少約200萬畝，按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中提到的2030年達(dá)到70%左右的城鎮(zhèn)化水平測(cè)算，城市化未來還可能占用2 000萬畝優(yōu)質(zhì)耕地資源。

從糧食安全到食物安全轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的耕地保護(hù)目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)糧食安全，但是，依照中國目前和未來食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)來看，中國未來的口糧消費(fèi)比重還將下降，而肉、蛋、奶消費(fèi)比重將不斷增加。因此，耕地保護(hù)目標(biāo)要適應(yīng)飲食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，從當(dāng)前的糧食安全向食物安全轉(zhuǎn)型。

從權(quán)益安全到功能安全轉(zhuǎn)型。中國的耕地保護(hù)是建立在農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)下，耕地保護(hù)側(cè)重保障農(nóng)民的權(quán)益安全，即在三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)下進(jìn)行耕地保護(hù)。這種模式在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面取得了巨大的成效，但也在一定程度上造成了耕地細(xì)碎化，由于管理缺位，進(jìn)一步導(dǎo)致宅基地違法占用、耕地“非糧化”以及撂荒等問題。因?yàn)?，耕地保護(hù)要從權(quán)益安全到效益安全。通過重構(gòu)村級(jí)經(jīng)營組織形式，建立以效益安全為主核的耕地保護(hù)新模式。

從生產(chǎn)安全到存量安全轉(zhuǎn)型。盡管全球糧食生產(chǎn)的不確定性在增加，但仍要統(tǒng)籌好國內(nèi)和國際兩個(gè)市場(chǎng)的關(guān)系，中國耕地保護(hù)要妥善處理好糧食生產(chǎn)安全和存量安全的關(guān)系，做好國內(nèi)的糧食存量保護(hù)，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，合理進(jìn)行流量生產(chǎn)，適當(dāng)調(diào)整全球糧食進(jìn)口比例，滿足國內(nèi)需求。

從總體安全到區(qū)域安全轉(zhuǎn)型。長期以來，耕地保護(hù)重視總體安全，但是對(duì)于區(qū)域安全的考慮和制度設(shè)計(jì)仍有待加強(qiáng)。由于中國耕地重心北移趨勢(shì)加速，耕地資源適宜性降低，導(dǎo)致北方耕地退化風(fēng)險(xiǎn)加劇，而南方光熱條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善的優(yōu)質(zhì)耕地資源顯性、隱性損失嚴(yán)重。盡管我國糧食總體安全得到保障，但是南北風(fēng)險(xiǎn)、東西風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，因此要從總體安全向區(qū)域安全轉(zhuǎn)型。

從資源供給保障到供給與需求協(xié)同保障轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的耕地資源保護(hù)與管理側(cè)重從資源保障供給角度設(shè)定耕地保護(hù)政策，缺乏對(duì)于耕地多功能和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的激活政策，這是導(dǎo)致耕地保護(hù)微觀動(dòng)力失效的根本原因。因此，要從區(qū)域資源、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)耦合角度出發(fā)，考慮耕地資源生態(tài)系統(tǒng)的唯一性和多樣性，從耕地提供良好生態(tài)產(chǎn)品角度，進(jìn)行耕地保護(hù)目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。

為了實(shí)現(xiàn)上述政策保護(hù)目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，要推動(dòng)有關(guān)科學(xué)機(jī)理研究，主要包括以下五個(gè)方面。第一，中國耕地?cái)U(kuò)張、集約、撂荒機(jī)理研究，特別是要分析中國北方耕地?cái)U(kuò)張和集約利用耦合機(jī)制，研究不同投入要素下（資源要素投入，勞動(dòng)力投入，技術(shù)投入，資本投入等）的耕地資源時(shí)空集約利用轉(zhuǎn)型及其可持續(xù)特征。第二，從耕地生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)，分析耕地系統(tǒng)韌性、氣候適應(yīng)韌性，系統(tǒng)恢復(fù)力、功能抵抗力和空間緩沖力。第三，耕地高生產(chǎn)率系統(tǒng)構(gòu)建機(jī)制研究，即如何縮小產(chǎn)量差、創(chuàng)新“藏糧于地”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能提升。第四，耕地資源可持續(xù)集約利用模式機(jī)制研究：即減少外部資源耗費(fèi)、減少溫室氣體排放、提升生物多樣性和土壤健康。第五，耕地功能協(xié)調(diào)機(jī)理研究：即耕地生產(chǎn)、景觀、文化功能協(xié)同機(jī)制以及功能和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)理研究。

（1）從重視政府控制到重視政府與農(nóng)民協(xié)同保護(hù)動(dòng)力提升。傳統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)側(cè)重政府控制，而農(nóng)民等經(jīng)營主體作為耕地保護(hù)最直接的主體，耕地保護(hù)與利用行為直接關(guān)系著中國耕地保護(hù)的績效，未來的耕地保護(hù)要更加重視耕地微觀保護(hù)與利用主體的利益提升。因此，耕地保護(hù)制度的設(shè)計(jì)需要充分激活農(nóng)民等經(jīng)營主體的耕地保護(hù)動(dòng)力，通過土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償、糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)确绞絹硖岣吒亟?jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）從重視行政手段到重視行政手段與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合。市場(chǎng)對(duì)于提高土地資源配置效率具有極其重要的作用，因此，未來耕地保護(hù)要重視行政手段與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合。通過構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易體系、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等路徑, 解決耕地保護(hù)的外部性問題，完成土地要素由計(jì)劃向市場(chǎng)配置的轉(zhuǎn)變, 統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)雙目標(biāo)。

（3）從重視剛性管控到重視剛性與彈性調(diào)控有機(jī)組合。中國已經(jīng)設(shè)定了耕地紅線、永久基本農(nóng)田、兩區(qū)劃定以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等一系列的剛性控制路徑，應(yīng)對(duì)未來變化趨勢(shì)，應(yīng)基于耕地韌性特征，從統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)存量和生產(chǎn)流量的角度，將耕地剛性控制與適應(yīng)糧食生產(chǎn)不確定性的彈性政策結(jié)合起來。

（4）從重視耕地生產(chǎn)功能到重視耕地生產(chǎn)生態(tài)等多功能保護(hù)轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)耕地從資源供給保護(hù)到資源、生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)一體化保護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)變。在政策實(shí)施路徑設(shè)計(jì)方面，需要從區(qū)域資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)入手，實(shí)現(xiàn)耕地多功能及其價(jià)值，重視耕地生態(tài)保護(hù)，建立生產(chǎn)與生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制。

（5）從重視具體地塊功能到重視地理空間格局管控。要實(shí)現(xiàn)耕地從總體安全到區(qū)域安全，必須建立從地塊微觀管理到重視地理空間格局管控的耕地保護(hù)路徑，從側(cè)重縱向政府管理向縱橫結(jié)合的耕地保護(hù)與管理路徑轉(zhuǎn)變。構(gòu)建出宏觀格局主導(dǎo)功能、中觀主要類型、微觀側(cè)重用途的管理新格局。

要實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)型，需要圍繞管控和建設(shè)、政府約束和市場(chǎng)機(jī)制等關(guān)系，完善有關(guān)耕地保護(hù)的管控、建設(shè)和激勵(lì)等政策工具。

（1）國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)國家資源安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全的重要支撐工具。要實(shí)現(xiàn)國家耕地資源安全，實(shí)現(xiàn)源頭有效控制，必須充分利用好國土空間規(guī)劃這一政策工具。國土空間規(guī)劃設(shè)定了三線三區(qū)的控制模式、建立了五級(jí)規(guī)劃控制體系來體現(xiàn)國家安全意志。因此，要實(shí)現(xiàn)國家耕地資源供給安全，牢固樹立以永久基本農(nóng)田紅線為底線和生命線的意識(shí)，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)紅線和城市增長邊界關(guān)系，實(shí)現(xiàn)耕地源頭保護(hù)。

（2）國土綜合整治。國土綜合整治“末端治理”角度成為實(shí)現(xiàn)耕地多功能的重要政策工具。在一定時(shí)期內(nèi)，受自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響可能出現(xiàn)耕地資源要素缺失、結(jié)構(gòu)紊亂、功能失衡等各種問題，不能滿足區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，從而影響人類福祉的實(shí)現(xiàn)。因此，必須通過國土綜合整治開展耕地資源系統(tǒng)修復(fù)和治理，提升耕地自然系統(tǒng)完整性以實(shí)現(xiàn)耕地多功能價(jià)值。

（3）耕地占補(bǔ)平衡。耕地占補(bǔ)平衡是耕地保護(hù)不可替代的政策，需要結(jié)合當(dāng)前耕地保護(hù)的突出問題和面對(duì)的挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)改進(jìn)。為了實(shí)現(xiàn)耕地資源總體安全和區(qū)域安全目標(biāo)，耕地占補(bǔ)平衡政策要從縱向行政管控為主向縱橫協(xié)調(diào)管控轉(zhuǎn)變。一方面建立提升存量建設(shè)用地的微觀占補(bǔ)平衡政策，另一個(gè)方面，建立起耕地后備資源保護(hù)性開發(fā)機(jī)制，以滿足未來國家基礎(chǔ)設(shè)施用地平衡需求。

（4）永久基本農(nóng)田保護(hù)。從土地發(fā)展權(quán)、糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)安全角度出發(fā)，未來永久基本農(nóng)田保護(hù)要從側(cè)重行政控制到行政與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變。從推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和激發(fā)農(nóng)民保護(hù)動(dòng)力的目標(biāo)出發(fā)，迫切需要向基于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償、良田生產(chǎn)和生態(tài)協(xié)同保護(hù)機(jī)制轉(zhuǎn)變。

（5）建立城鄉(xiāng)協(xié)同節(jié)地政策。傳統(tǒng)節(jié)地政策側(cè)重城鄉(xiāng)建設(shè)用地，忽視了農(nóng)村宅基地以及鄉(xiāng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約政策，從而難以遏制農(nóng)民違規(guī)建房、耕地撂荒、“非食物化”和“非糧化”等問題的出現(xiàn)，因此要建立城鄉(xiāng)協(xié)同的土地節(jié)約用地政策，特別是建立以合作社為核心，地方政府進(jìn)行行政背書，采取多種形式的鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)政策。

新時(shí)代中國耕地保護(hù)存在“耕地?cái)?shù)量保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻、耕地質(zhì)量保護(hù)任務(wù)艱巨、耕地利用生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇”等三方面的問題。未來耕地保護(hù)面臨“飲食結(jié)構(gòu)變化、糧食生產(chǎn)不確定增加、城市化水平不斷提高”三大挑戰(zhàn)。面對(duì)問題和挑戰(zhàn)，耕地保護(hù)要圍繞“食物觀、功能觀、藏糧觀、區(qū)域觀和協(xié)同觀”五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。中國耕地保護(hù)政策制定要從單純的資源供給保護(hù)到資源功能價(jià)值供給與需求方式協(xié)同保護(hù)轉(zhuǎn)變，即從目前的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)向耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、功能與價(jià)值“五位一體”保護(hù)轉(zhuǎn)型。