長期以來，我國一直實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，始終嚴(yán)守18億畝耕地紅線，確立了建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”的“占補(bǔ)平衡”制度，取得了顯著成效。然而，由于種糧收益低等原因，近年來耕地“非糧化”問題日益突出，大量耕地甚至永久基本農(nóng)田種植經(jīng)濟(jì)作物、苗木林果，甚至挖塘養(yǎng)魚等，在一定程度上威脅了國家的糧食安全。

2021年8月25日發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國共有耕地19.18億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，雖然完成了國家確定的2020年18.65億畝耕地保有量任務(wù)，但是相比此前的二調(diào)，10年間耕地減少了1.13億畝。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實了占補(bǔ)平衡的情況下，耕地減少的主要原因是國土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

這主要是因為1998年修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，而對農(nóng)用地內(nèi)部的耕地、園地、林地、草地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在。

在此背景下，2020年以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)作出了堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法實施條例》更是首次在法規(guī)層面對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地作出規(guī)定，明確“國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”，進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內(nèi)容。

2021年11月27日，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號，以下簡稱“自然資發(fā)〔2021〕166號文”）首次提出耕地“進(jìn)出平衡”的概念，對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地的，要實行耕地“進(jìn)出平衡”，并要求各省市結(jié)合本地實際情況出臺具體辦法，細(xì)化管制措施，全面實施耕地用途管制。

耕地“進(jìn)出平衡”是指對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的區(qū)域，按照年度耕地“進(jìn)一出一”、“先進(jìn)后出”的方式，通過統(tǒng)籌開展林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的活動。

耕地“進(jìn)出平衡”與耕地“占補(bǔ)平衡”都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容，都是為嚴(yán)格保護(hù)耕地而設(shè)立，但是管控的對象有所差異，前者是對耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地或者農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地內(nèi)部用途之間的用途轉(zhuǎn)變；而后者是針對建設(shè)占用耕地的“非農(nóng)化”行為實行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的用途轉(zhuǎn)變。

二者在耕地流向以及補(bǔ)充來源方面有著本質(zhì)區(qū)別，以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，具體如下表所示：

此外，由于耕地“進(jìn)出平衡”和占補(bǔ)平衡是并列的兩套用途管制制度，指標(biāo)實行獨(dú)立管理。因此，雖然即可恢復(fù)、工程可恢復(fù)地類以外的非耕農(nóng)用地開發(fā)補(bǔ)充為耕地，既可以用于“進(jìn)出平衡”，也可以用于占補(bǔ)平衡，但二者只能選擇一種，不可兼用。

耕地的“進(jìn)出平衡”僅適用于一般耕地（即永久基本農(nóng)田以外的耕地）確需轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的情況，而永久基本農(nóng)田則不得用于耕地“進(jìn)出平衡”，即不得將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。具體而言，一般耕地改變耕地地類且需要開展耕地“進(jìn)出平衡”的情形包括：

但是，因國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒等原因造成一般耕地改變耕地地類的，則不需要開展耕地“進(jìn)出平衡”。

耕地“進(jìn)出平衡”的耕地來源理論上可以是適合整治恢復(fù)為耕地的所有非耕地地類，即上一年度變更調(diào)查成果中為非耕地的農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。

但是，“二調(diào)”以來的10年間，已有大量耕地流向林地、園地等農(nóng)用地。根據(jù)“三調(diào)”結(jié)果，對“二調(diào)”時的耕地以及以后年度從其他地類變化來的耕地，全國共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。而自然資發(fā)〔2021〕166號文已明確在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，應(yīng)當(dāng)逐步退出，恢復(fù)耕地屬性。

因此，在實踐中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將即可恢復(fù)、工程可恢復(fù)地類作為耕地“進(jìn)出平衡”的耕地最大潛力來源。其中，對于林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案。

目前，以廣東省為代表的部分地區(qū)已經(jīng)開展了耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價工作，例如廣東省于2021年印發(fā)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價工作方案》，明確在國土“三調(diào)”中的即可恢復(fù)、工程恢復(fù)地類基礎(chǔ)上，扣除25度以上坡、河道湖區(qū)范圍內(nèi)、批而未用、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、試劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)等不符合要求地塊后，以剩余的恢復(fù)類地塊作為主要調(diào)查評價對象，形成全省容易恢復(fù)、較難恢復(fù)、難以恢復(fù)三類潛力地塊數(shù)據(jù)成果，并與國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)集成，為廣東后續(xù)按照國家統(tǒng)一部署實施耕地恢復(fù)工作、落實新一輪規(guī)劃期耕地保護(hù)任務(wù)奠定基礎(chǔ)。

自然資發(fā)〔2021〕166號文明確自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題；每年末利用年度國土變更調(diào)查結(jié)果，對各省（區(qū)、市）耕地“進(jìn)出平衡”落實情況進(jìn)行檢查，檢查結(jié)果納入省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。

2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》（自然資辦函〔2021〕2206號），提出對未能達(dá)到耕地“進(jìn)出平衡”的地區(qū)，或者耕地流失數(shù)量較大的地區(qū)，將暫停新增建設(shè)用地審批。

因此，各地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，采取措施強(qiáng)化耕地年度“進(jìn)出平衡”的落實，切實實現(xiàn)耕地年度“進(jìn)出平衡”。

根據(jù)自然資發(fā)〔2021〕166號文要求，縣級人民政府應(yīng)及時組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，充分考慮區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖用地、農(nóng)村道路、溝渠等項目的合理需要，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進(jìn)出平衡”的安排，并及時組織實施。

建議各地在做好與國土空間總體規(guī)劃、土地綜合整治等專項規(guī)劃、村莊規(guī)劃等詳細(xì)規(guī)劃的銜接基礎(chǔ)上，做好耕地“進(jìn)出平衡”的供需分析與預(yù)測：一方面是需求端分析，根據(jù)歷年耕地與其他農(nóng)用地之間用途轉(zhuǎn)變規(guī)律，結(jié)合本地區(qū)國土綠化、設(shè)施農(nóng)業(yè)項目建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項目需求，做好耕地“進(jìn)出平衡”需求預(yù)測。另一方面是供給端分析，根據(jù)“三調(diào)”及國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)做好即可恢復(fù)和工程恢復(fù)地類分析，結(jié)合規(guī)劃用途、土地質(zhì)量、已有項目情況、權(quán)利人意愿等因素，綜合研判恢復(fù)為耕地的難度與潛力，確保耕地足額優(yōu)質(zhì)補(bǔ)入。

自然資發(fā)〔2021〕166號文要求耕地轉(zhuǎn)變耕地地類后，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的目標(biāo)。因此開展耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)當(dāng)按照新《土地管理法實施條例》規(guī)定，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地時優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。此外，應(yīng)加強(qiáng)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的審批把關(guān)，確保轉(zhuǎn)變耕地地類符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并得到批準(zhǔn)，并在“三調(diào)”底圖和年度國土變更調(diào)查結(jié)果上明確實施位置。

由于耕地“進(jìn)出平衡”轉(zhuǎn)入耕地的最大潛力來源是即可恢復(fù)為耕地、工程可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，而這些農(nóng)用地的分布區(qū)域可能與耕地轉(zhuǎn)出項目所在區(qū)域并不一一對應(yīng)，且耕地恢復(fù)工作會涉及到耕地地類的認(rèn)定和審批，可能需要較長時間。

建議各地政府主動發(fā)揮統(tǒng)籌作用，預(yù)測未來一段時間的耕地轉(zhuǎn)出需求量，提前開展耕地恢復(fù)工作，儲備一批耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)，確保在實施耕地轉(zhuǎn)換的年度內(nèi)及時補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，落實年度耕地“進(jìn)出平衡”，以便在年度國土變更調(diào)查中依法對地類予以變更，同時也為跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)縣的統(tǒng)籌調(diào)劑預(yù)留空間。

耕地“進(jìn)出平衡”的墾造耕地費(fèi)用原則上應(yīng)來源于耕地“進(jìn)出平衡”的需求申報主體，實施資金保障是制度能夠順利運(yùn)行的關(guān)鍵。

為了提前儲備耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)，基層政府可以加強(qiáng)資金統(tǒng)籌力度，從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金以及其他財政資金中統(tǒng)籌安排專項資金，組織實施耕地恢復(fù)，并按照擬恢復(fù)耕地的現(xiàn)狀地類、青苗、附著物情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大對恢復(fù)耕地的管護(hù)激勵力度，實現(xiàn)耕地“先進(jìn)后出”，確保有關(guān)項目及時落地。